深圳低空经济促进条例

首部立法落地一周年：深圳低空经济的法治破冰与产业考题

2024年9月28日，深圳莲花山下的一场执法检查，再次将全国目光聚焦到这片中国低空经济的先行试验场。深圳市人大常委会主任戴运龙率市区人大代表，对《深圳经济特区低空经济产业促进条例》（下称《条例》）的实施情况开展专项检查，核心目标直指“解决影响法规实施、制约产业发展的突出问题”——此时距离这部全国首部低空经济产业促进专项法规正式生效，刚好过去7个多月，距离深圳率先启动低空经济立法探索也已过去21个月。这部被行业寄予“破局”厚望的地方立法，一年多来交出了怎样的答卷，又留给产业哪些待解的命题？

作为改革开放的窗口，深圳的立法探索向来有“先行一步”的传统，低空经济领域也不例外。早在2023年，深圳就凭借经济特区立法权优势启动专项立法，并于当年12月29日经深圳市第七届人民代表大会常务委员会第二十三次会议正式通过，2024年1月3日对外公布，最终于2024年2月1日正式施行，成为全国首个专门针对低空经济产业促进的地方性法规。对于长期受空域开放不足、管理规则模糊、配套体系滞后等问题制约的低空经济而言，这部法规从诞生起就被赋予了“探路者”的使命：不同于此前各地出台的产业扶持政策，深圳直接以立法形式为产业划定框架，本身就是对“法治护航新兴产业”的一次全新尝试。

为何深圳敢做第一个吃螃蟹的人？答案藏在深圳已经成型的低空经济产业集群里。目前深圳已经集聚了大疆创新、亿航智能、顺丰等一批覆盖研发制造、运营服务、基础设施全链条的龙头企业，仅无人机领域就占据了全球70%以上的市场份额，亿航的载人自动驾驶飞行器已经在广州、深圳等多地完成试运行，顺丰的物流无人机也已经在珠三角偏远地区落地常态化运营。产业端的快速创新，早已对制度供给提出了迫切需求：企业研发的新机型、新应用，常常因为没有明确的审批流程、空域划分规则卡壳；跨部门的协同管理，也需要明确的法规条文来厘清权责边界。正是在这样的背景下，深圳用立法先行回应了产业的诉求。

从已经公开的立法框架来看，《条例》的核心突破在于第一次以法规形式厘清了低空经济发展中的政府、市场与企业边界，打破了过去多部门管理交叉、规则模糊的旧格局。不同于很多地方将产业促进等同于补贴政策，深圳《条例》的核心逻辑是“搭框架、清障碍、留空间”：一方面明确了市、区两级政府在空域协调、基础设施建设、公共服务配套方面的法定职责，建立了跨部门的低空经济协同推进机制，从制度层面解决了过去“企业找多个部门审批都找不到主体”的痛点；另一方面，对公众关心的飞行安全、隐私保护、噪音污染等问题也作出了制度规范，为产业发展划好了安全底线。更重要的是，针对低空经济技术迭代快、应用场景不断创新的特点，《条例》利用特区立法权的优势，给未来的新技术、新应用预留了制度空间，没有用僵化的规则限制创新，这一点恰恰契合了新兴产业的发展规律。

如今《条例》实施已经超过半年，从此次执法检查释放的信号来看，立法的破冰效应已经初步显现，但产业落地的深层问题也逐渐浮出水面。根据此次执法检查通报的信息，当前法规实施仍然面临多个突出瓶颈：首先是空域开放的落地难题，《条例》虽然明确了要推进低空空域分类管理、简化飞行审批流程，但空域管理属于中央事权，地方立法只能起到协调推动作用，最终的改革突破仍然需要顶层设计的配套落地，目前深圳不少企业申请测试空域仍然需要较长的审批周期，无法满足快速迭代的产品测试需求。其次是基础设施配套的短板，《条例》要求建设垂直起降场地、低空通信、低空监测等配套设施，但在深圳核心城区，土地资源本身十分紧张，如何在城市规划中预留低空基础设施空间，平衡低空飞行与城市安全、居民生活的关系，仍然需要更具体的实施细则来落地。

一个更值得关注的变化是，立法先行正在改变深圳低空经济的产业资本流向。深圳无人机行业协会的统计数据显示，2024年上半年，深圳低空经济领域新增注册企业超过1200家，同比增长超过60%，吸引风险投资金额超过230亿元，同比增长近一倍，其中超过七成的投资流向了载人eVTOL（电动垂直起降飞行器）、低空物流运营、低空智慧城市服务等下游应用领域——在《条例》出台之前，资本更多集中在无人机整机制造环节，对应用服务端的顾虑较多，正是立法明确了产业发展的规则，才让资本敢于向下游走。亿航智能华南区域负责人在接受调研时表示，此前公司计划在深圳布局城市通勤试飞项目，光是审批流程的前期沟通就花了8个月，《条例》实施之后，专门的协同对接机制将沟通周期缩短到了2个月，这在过去是不可想象的。

但我们也必须看到，一部法规不可能解决低空经济发展的所有问题，深圳的探索只是全国性改革的第一步。从此次执法检查释放的信号来看，深圳接下来会针对法规实施中的突出问题，推动出台更具体的配套实施细则，比如针对核心城区低空基础设施落地难的问题，探索利用现有停车场、公交场站、立交桥下空间改造垂直起降场地，在新建CBD规划中强制预留低空基础设施配套；针对审批效率不高的问题，推动建立全市统一的低空飞行服务平台，实现“一网申请、并联审批”。这些细化措施，恰恰说明深圳的低空经济发展已经从“立法破局”进入到“落地攻坚”的阶段。

放在全国低空经济发展的坐标系里看，深圳这部条例的价值早已超出了一个地方的产业发展。截至2024年底，全国已经有超过30个省市出台了低空经济扶持政策，但是大多数都停留在财政补贴、园区建设层面，像深圳这样以立法形式系统性构建产业促进框架的，仍然是独一份。对于整个行业而言，深圳的探索提供了一个可复制、可推广的样本：新兴产业的发展，不需要政府包揽一切，更重要的是通过清晰的制度规则，明确边界、稳定预期，让市场成为资源配置的核心力量。从这个角度来说，深圳的这次立法试验，其意义远不止于促进本地产业发展，更是为全国低空经济的法治化发展探出了一条可行的路径。

按照目前的行业预测，到2025年我国低空经济规模将突破1万亿元，到2035年有望突破10万亿元，这样的市场规模，离不开清晰完善的制度体系支撑。深圳《条例》实施一周年的实践告诉我们，低空经济的发展，既要靠技术创新，也要靠制度创新，法治才是新兴产业高质量发展最坚实的保障。这次执法检查不是对立法效果的最终验收，而是新一轮改革探索的起点——当深圳在法治轨道上一步步破解低空经济的发展难题，我们有理由期待，这片先行试验场能给全国带来更多可复制的经验，让低空经济真正成为推动中国经济高质量发展的新引擎。