低空经济示范区管理办法

从“ wildcard”到“红绿灯”：低空经济示范区管理办法如何打通商业化落地最后一公里

2025年4月，《低空经济：新质生产力引领下的发展新引擎》公开印发，明确提出“依托低空经济试验区或示范区建设，推进eV-TOL客运服务等低空场景示范，并逐步完善低空飞行器和飞行服务技术标准、相关管理体系和政策法规体系建设，适时推动构建全国统一的低空经济制度体系”，这是国家层面首次将示范区管理体系建设明确为全国低空经济制度成型的核心前置环节。截至2026年7月，广东、四川、湖南、山东、上海等省市已经完成首批省级示范区布局，苏州、无锡等地市级低空管理执行机构先后挂牌，一套从国家职能划分到地方场景落地的示范区管理框架已经浮出水面，正在将此前游走在规则边缘的低空商业化应用，纳入可复制、可推广的规范化发展轨道。

不同于产业园区、自贸区等成熟开发区的管理逻辑，低空经济示范区的核心矛盾从来不是招商引资，而是“空域使用权”与“商业运行安全”的平衡——这也是此前很多地方低空项目“卡脖子”的关键。此次13个国家部门联合明确的职能分工清单，第一次从顶层理顺了示范区管理的权责体系：气象局下沉到示范区层面提供500米级精细化低空气象预报，针对风切变等低空特有的危险天气发布实时预警，解决了低空飞行“看不见风险”的核心痛点；银保监会负责审批适配低空场景的创新保险产品、制定通用航空责任险统一标准，化解了企业不敢商业化落地的后顾之忧；国家标准化委员会则牵头发布低空经济国家标准，同步推动与国际适航标准对接，为国产eV-TOL、物流无人机出海扫清了标准障碍。这套权责清晰的职能划分，打破了此前“多个部门管不好一个低空飞行”的困局，也让地方示范区管理有了明确的上位依据。

落到地方执行层面，这套管理体系已经形成了“省级统筹、市级创新”的分层落地逻辑，既避免了“一放就乱”，也给地方场景创新留出了足够空间。按照职能分工，省级低空经济办公室是示范区的区域协调中心，核心权责包括三件事：制定全省低空经济产业发展规划、审批市级空域使用方案、统筹建设区域低空通信网络和重大产业项目布局。以上苏锡常低空经济示范区为例，江苏省低空办统一划定了跨苏州、无锡两市的常态化试验空域，统筹建设了覆盖整个示范区的低空监视通信网络，避免了过去两市各自划空域、基础设施重复建设的问题。

而具体到场景落地的管理，则交给了苏州、无锡这样的市级执行机构。作为示范区的“场景创新先锋”，苏州低空办去年以来就放开了无人机末端配送的全场景试点，在阳澄湖半岛、苏州工业园区划定了固定的常态化配送空域，允许京东、顺丰等企业开展面向社区、景区的 daily 配送业务，短短一年时间，苏州工业园区的无人机配送单量已经突破12万单，没有发生一起安全事故。这种分层管理的设计，既守住了空域安全的底线，也给了地方探索不同商业化场景的空间，对应了管理办法中“鼓励场景创新，培育规模化应用”的核心导向。

从目前各地已经落地的管理规则来看，示范区管理办法的核心突破，在于它不再是“管住低空”，而是“服务商业化”，其中最鲜明的导向就是对场景创新的包容与培育。按照国家层面的明确要求，示范区管理的核心任务之一就是“鼓励开展无人机末端配送示范，推动构建低空物流配送网络，不断创新低空飞行应用场景，促进更多种类、更大规模的应用场景被发现和培育起来，实现低空经济规模化运行”。这种包容不是无边界的放开，而是在划定的示范区范围内进行风险可控的试验：对已经验证成熟的物流配送、农林植保、巡检测绘等场景，管理办法明确划为常态化运营空域，允许企业7×24小时自主申报飞行；对eV-TOL城际客运、低空旅游这些还在验证阶段的新场景，则划定专门的试验空域，逐步放宽飞行限制，边运营边完善规则。

四川成都低空经济示范区就采用了这种“场景分级管理”模式：针对已经成熟的电力巡检、物流配送场景，开放了1200平方公里的常态化运营空域，企业飞行审批时间从原来的3天压缩到1小时；针对亿航智能的eV-TOL城际客运试点，专门划出了从成都天府机场到资阳临空经济区的15公里试验航线，由省级低空办协调军民航完成空域审批，市级机构负责地面起降点管理和应急保障，目前已经完成了近200架次的载客试验，为后续全国性的eV-TOL客运管理规则积累了实际数据。

这种以场景培育为核心的管理思路，正在快速推动低空经济从“政策热”转向“市场热”。据行业权威机构2026年7月发布的测算数据，在示范区管理体系逐步落地后，国内低空经济核心产业规模将在2026年突破5000亿元，相比于2023年实现接近翻倍增长，其中超过60%的新增产值来自示范区内的规模化商业化应用。

更值得关注的是，当前这套示范区管理办法，本身就是全国统一低空经济制度体系的“试验田”，其核心目标就是通过地方试点形成可复制的管理经验，最终推动全国统一规则的形成。国家层面已经明确，示范区的任务就是“推进eV-TOL客运服务等低空场景示范，并逐步完善低空飞行器和飞行服务技术标准、相关管理体系和政策法规体系建设，适时推动构建全国统一的低空经济制度体系”。也就是说，现在各地示范区探索的空域分类管理、飞行审批流程、安全监管规则、保险保障制度，成熟之后都会逐步上升为全国性规则，这和我国改革开放以来“试点探路、总结推广”的改革逻辑完全一致。

目前，广东珠三角低空经济示范区已经探索出了跨市域低空飞行协同管理机制，解决了不同城市之间低空飞行的衔接问题；湖南长沙示范区则形成了完整的无人机物流配送安全管理标准，这些经验都已经被国家标准化委员会纳入到低空经济国家标准的制定过程中。截至2026年，我国已经形成了“国家级试点+省级示范区+城市落地场景”的多层次发展格局，顶层法治保障、全国空域改革、地方场景落地三重红利共振，低空经济正式进入规范化、商业化、规模化发展的黄金周期，而示范区管理体系就是这一切的制度底座。

当然，当前的示范区管理体系仍然处在探索阶段，比如跨省级空域的协同管理、低空飞行器适航认证的地方衔接、低空空域的使用收费标准等问题，还需要各地示范区进一步探索。但不可否认的是，这套从顶层职能划分到地方分层执行的管理框架，已经解决了低空经济商业化落地最核心的规则问题，让过去只能在展会表演的飞行器，真正飞入了日常生产生活。随着更多示范区管理经验的成熟，全国统一的低空经济制度体系成型在望，低空经济作为新质生产力的核心引擎，也将释放出更大的增长潜力。（全文2387字）