低空飞行安全管理条例

安全底线成为低空经济扩容核心锚点：从地方共治到顶层标准的管理进化

2026年年初，工信部等多部门联合印发《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》，其中将“安全监管”明确列为五大核心建设领域之首，提出构建“四维融合”标准供给体系，为全国低空飞行安全管理划出了顶层制度框架。仅仅半年多之后的9月，内蒙古正蓝旗公安局公开发布加强无人驾驶航空器安全管理的通告，把实名登记、空域审批的要求落到了旗县级的基层监管层面；同期在安徽芜湖，长三角九城共同发布低空安全联合倡议，探索跨区域协同的低空安全治理路径。从顶层设计到基层落地，从单点监管到区域共治，我国低空飞行安全管理正在从分散的暂行规定走向体系化的制度建设，成为低空经济产业扩容的核心支撑。

不少人对低空飞行安全的感知，还停留在“黑飞扰航”的偶发新闻上，但当低空经济从小众航拍走向城际物流、城市通勤、农林作业等万亿级市场场景时，安全管理早已从行业自律要求变成了刚性的制度门槛。正蓝旗的通告里，最值得关注的细节不是宏观要求，而是对“最大起飞重量250克”这个阈值的明确界定——所有超过这个重量的民用无人机，必须在国家无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台完成实名登记才能飞行。这个要求直接对接了2024年实施的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的核心规定，把原本停留在部门规章里的要求，下沉到了内蒙古最基层的行政区域，哪怕是草原上用于植保作业的小型无人机，也必须纳入监管体系。

正蓝旗的实践不是个例。我国幅员辽阔，低空飞行活动既分散在偏远农林牧区，也密集分布在长三角、珠三角的人口密集区，不同场景的安全需求差异极大，单一的顶层规定无法覆盖所有监管需求，这也是我国低空安全管理一直探索“央地协同、多方共治”的核心原因。今年9月在芜湖举办的长三角低空经济相关活动上，沪苏浙皖九城联合发布的低空安全联合倡议，就针对人口密集、跨城飞行活动频繁的长三角地区，提出了四个清晰的协同方向：一是全链条压实安全责任，从装备生产质量到场景应用安全评估再到应急保障，每个环节都要明确责任主体；二是用科技打通监管数据，所有合规飞行活动都要接入统一的低空监管平台，提升飞行器本身的智能安全能力；三是规范城市场景的飞行活动，在低空空域开放试点中平衡创新需求和公共安全、民生权益；四是推动政府、企业、行业协会、公众共同参与治理，避免“一放就乱、一管就死”的老问题。

芜湖本身其实已经为这种区域协同探索提供了样本。近年来芜湖围绕低空飞行“飞得起、看得见、管得住”的目标，已经启动了低空智联网项目建设，试图打造覆盖全域的低空飞行感知网络——这个方向恰恰对应了《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》提出的“技术标准与管理规范融合”要求。过去很长一段时间，我国低空安全管理存在“重规定、轻技术”的问题：很多违规飞行不是用户故意违法，而是飞行器本身没有接入监管网络的功能，监管部门也没有技术能力实时发现违规活动。现在从标准顶层设计开始，就把技术赋能纳入安全体系，要求所有合规飞行器必须具备联网上报位置的功能，各地必须建设统一的监管平台，相当于给整个低空空域装上了“空中红绿灯”和“空中摄像头”，从“事后追责”转向“事前预防、事中监管”。

《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》提出的“四维融合”标准供给体系，其实破解了长期困扰低空安全管理的一个核心矛盾：到底是先定标准再发展，还是先发展再定标准？这份指南给出的路径是，推动强制性标准与推荐性标准融合、基础标准与场景标准融合——对于涉及公共安全的核心要求，比如实名登记、空域审批、应急应答，都用强制性标准划死底线；对于不同应用场景的具体要求，比如城市物流无人机的噪音标准、植保无人机的农药飘散控制，则用推荐性标准引导行业逐步规范，给创新留下空间。这种弹性设计，既回应了公众对低空飞行安全的担忧，也避免了过度管制扼杀产业活力，对应了长三角九城倡议里提出的“统筹安全与发展，以安全护航低空经济创新发展”的核心思路。

从制度演进的脉络看，我国低空飞行安全管理已经走过了两个阶段：第一个阶段是2024年《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》实施，结束了低空飞行无法可依的状态，建立了实名登记、空域申请、分类管理的基本框架；现在我们正在进入第二个阶段，就是把暂行的条例转化为体系化的标准，推动地方层面的协同治理，把安全要求嵌入到产业发展的每个环节。正蓝旗的基层监管落地、长三角的区域协同共治、国家层面的标准体系建设，三个层次的实践共同构成了当前我国低空飞行安全管理的完整图景：顶层定框架、地方探路径、技术做支撑，安全不再是产业发展的“瓶颈”，反而成为产业健康发展的“护栏”。

当然，我国低空经济还处于起步阶段，低空飞行安全管理也还有很多待完善的空间。比如很多小型无人机用户对实名登记的要求还不熟悉，跨区域飞行的监管数据打通还存在体制障碍，面向eVTOL（电动垂直起降飞行器）等新型载人低空飞行器的安全标准还在摸索中。但从近一年的制度推进速度来看，安全管理体系的建设已经跟上了产业发展的节奏：2026年年初就完成了安全监管领域的顶层标准设计，年中就有了基层落地和区域协同的实践，这种“顶层设计+地方探索”的模式，正是我国新兴产业治理的典型优势。

对于低空经济行业来说，未来的竞争早已不只是产品技术的竞争，更是安全管理能力的竞争。能够主动接入监管平台、落实安全标准的企业，才能拿到更多试点场景的入场券；能够建立高效协同安全管理体系的地区，才能吸引更多低空经济项目落地。芜湖之所以能够成为长三角低空经济的核心节点，正是因为其提前布局了低空智联网和安全监管体系，这种先发优势已经形成了正向循环。而正蓝旗这类偏远地区对基层监管的落实，也说明安全管理没有“例外区域”，哪怕是人口稀少的农林牧区，只要有低空飞行活动，就必须纳入统一的监管体系，这才能为未来低空空域的全面开放打下基础。

总的来说，从《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》到《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》，从旗县级的实名登记监管到长三角九城的跨区域协同，我国低空飞行安全管理正在走出一条符合中国产业发展特点的道路：以安全为底线，以标准为框架，以科技为支撑，以协同为路径，最终实现安全与发展的平衡。对于正在起步的万亿低空经济来说，这套不断完善的安全管理体系，才是产业长期健康发展最坚实的锚点。