低空经济法律体系

随着eVTOL（电动垂直起降飞行器）商业化运营试点在2025年落地广州黄埔、深圳前海，国内首个城际低空通勤航线“广州—深圳湾”航线完成120架次常态化测试飞行，低空经济从政策红利期进入商业化落地的关键周期，产业规模突破1.2万亿元的同时，法律体系的适配性建构已经成为决定行业天花板的核心变量。截至2025年底，我国低空经济相关经营主体超过1.5万家，较2020年增长420%，其中仅广东省就集聚了312家整机制造、运营服务类核心企业，亿航智能、沃兰特、峰飞航空等头部企业均已经完成适航验证的核心阶段。快速扩张的产业实践对规则供给提出了迫切要求，一套适配中国空域管理体制、兼具发展与安全双重目标的低空经济法律体系正在逐步成型，其分层架构与中国特色的制度设计，为全球低空产业治理提供了可参考的实践路径。

我国低空经济法律体系的建构起点，锚定了空域的国家所有权这一宪法核心原则，在此基础上逐步形成了宪法统领、基础法律支撑、专门立法推进、行政法规配套、地方立法补充、行业标准细化的纵向层级架构，实现了法治统一与分层适配的平衡。《中华人民共和国宪法》第九条明确规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，空域作为国家重要战略性自然资源，其所有权属性的宪法依据是整个低空经济法律体系的逻辑起点，这一根本定位决定了我国低空开放与产业发展始终坚持统筹安全与发展的基本方向，避免了无序开放引发的安全风险。2025年12月，全国人大常委会完成对《中华人民共和国民用航空法》的第二次修订，这次修订最核心的突破就是首次将“促进低空经济高质量发展”写入总则，明确了低空经济的法定产业地位，同时新增了低空飞行活动管理、通用航空安全保障、低空基础设施建设、低空运营服务规范四个专门章节，成为当前规范低空经济发展最直接、最核心的基础法律，结束了低空经济长期缺乏上位法依据的历史。

在基础法律之下，行政法规与部门规章构成了低空经济法律体系的核心实施框架，针对低空飞行的空域划设、飞行审批、安全监管、人员资质等核心环节做出了可落地的规则安排。2024年7月国务院发布《低空飞行活动管理条例》，明确将真高1000米以下空域划分为管制空域、监视空域和报告空域，其中报告空域的飞行活动实现了事前线上备案、即报即飞，将原来需要1-3个工作日的审批压缩至15分钟以内，这一制度调整直接推动了我国低空通航飞行架次2025年同比增长112%。针对当前发展最快的民用无人机、eVTOL两类新兴低空载体，民航局先后在2024年10月出台《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法》、2025年6月出台《电动垂直起降飞行器适航管理规则》，解决了经营性无人机作业的资质门槛问题，也明确了eVTOL从型号合格审定到生产许可、运营认证的全流程规范——亿航智能的EH216-S型载人eVTOL正是依据这一规则在2025年9月获得了国内首个全适航证，为2026年的商业化运营奠定了法律基础。行业标准作为法律体系的细化补充，也在加快完善：2026年2月，国家标准化管理委员会、民航局联合发布《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》，明确了到2027年要完成120项关键标准制定，涵盖通用航空、无人机、低空基础设施、运营服务、安全保障五大领域，目前已经发布的《低空飞行服务保障系统技术规范》《eVTOL充电设施安全要求》等27项行业强制标准，已经成为企业研发生产、监管部门执法的直接依据。

地方立法作为国家层面立法的补充，已经成为我国低空经济法律体系的鲜明特色，各地结合自身产业基础与应用场景出台的地方性法规，不仅填补了区域规则空白，也为国家层面的专门立法积累了实践经验。2023年11月，广东省出台全国首部地方性低空经济法规《广东省低空经济发展促进条例》，明确了广东省低空空域协同管理机制，允许符合条件的企业参与低空起降点、低空飞行服务站等基础设施建设，还设立了总额100亿元的低空经济产业发展基金，这一条例出台后，广东省2025年低空经济规模突破2100亿元，较2023年增长78%，新建成标准化起降点187个，占到全国新增总量的32%。2024年6月，重庆市出台《重庆市民用无人驾驶航空器管理条例》，针对当地山地旅游、农林植保等特色应用场景，明确了轻小型无人机的飞行规范，划设了12处无人机飞行空域，2025年重庆武隆仙女山的无人机观光游览项目接待游客超过120万人次，没有发生一起安全事故，规则的细化明确直接带动了场景落地。截至2026年5月，已有广东、重庆、海南、四川、浙江等11个省份出台了专门的低空经济促进条例或者地方性管理法规，内容覆盖产业促进、安全管理、基础设施建设多个方面，形成了区域先行探索、国家总结升华的立法路径，这也符合我国区域产业发展不平衡的基本国情，既保障了法治统一，又给地方留下了创新空间。中国航空器拥有者及驾驶员协会2025年编制的《我国低空经济重点政策制度汇编》系统梳理了上述国家与地方规则，显示当前我国已经形成了以1部国家法律、3部行政法规、17部部门规章、11部地方立法、63项行业强制标准为核心的规则框架，全方位多层级的制度体系已经基本成型。

从当前实践来看，我国低空经济法律体系始终坚持发展和安全并重的一体化建构思路，这是中国特色低空治理最鲜明的特征，也平衡了产业创新与公共安全的双重需求。不同于部分国家对低空飞行采取的宽松监管模式，我国法律体系从一开始就将安全监管嵌入产业发展的全流程：针对低空飞行的“黑飞”问题，《民用航空法》明确了未经备案飞行的法律责任，2025年全国民航监管部门共查处违规低空飞行活动1127起，较2023年下降48%，规则的威慑作用已经显现；针对载人低空飞行的安全责任，法律明确要求运营企业必须投保第三人责任险和乘客意外伤害险，其中eVTOL运营企业的单座最低保额不低于200万元，从制度层面保障了消费者权益；针对低空空域与公共空域、净空保护区的衔接，《低空飞行活动管理条例》明确了不同空域的边界与衔接机制，避免了低空飞行对民航客运、公共安全造成干扰，2025年全国民航航班正常率较2024年提升0.8个百分点，证明低空开放并没有对现有航空秩序造成冲击。与此同时，法律体系也为产业创新预留了足够空间：针对一些新业态新模式，比如低空物流、低空旅游、城市通勤，法律采取了“试点先行、规则后补”的规制模式，在深圳、珠海、重庆等13个低空经济示范区，允许企业在确保安全的前提下开展创新试点，积累经验后再上升为统一规则——京东物流在苏州开展的城域低空物流配送试点，已经运行超过2万架次，配送药品、生鲜等紧急物资超过1.2万吨，试点过程中形成的运营规范，已经被纳入即将出台的《低空物流运营安全规范》行业标准。

尽管当前法律体系的基本框架已经建立，但面对快速迭代的产业实践，仍然存在一些需要完善的空间。比如当前专门的低空经济单行法尚未出台，《民用航空法》作为基础法律，更多是原则性规范，针对低空经济的空域管理、基础设施产权、电磁环境保护、应急救援等专门问题，还缺乏更细致的规则；不同部门规则之间的衔接仍然存在不畅，比如低空起降点的建设用地规划审批，涉及民航、自然资源、住建多个部门，部分地区仍然存在审批流程繁琐的问题，截至2025年底，全国已经备案的低空起降点中，仍然有23%没有完成完整的用地审批手续；针对个人低空飞行活动的规范仍然不够细化，轻小型无人机的个人飞行边界不够清晰，部分城市的景区、人口密集区仍然存在违规飞行的风险。这些问题都是产业发展过程中出现的新问题，也需要法律体系随着产业发展不断调整完善。

从发展趋势来看，我国低空经济法律体系正在朝着更加系统协调、更加适配产业需求的方向推进，按照立法规划，《低空经济促进法》已经被列入十四届全国人大常委会立法规划的预备项目，预计在2028年前后出台，这部专门立法将整合现有的行政法规、部门规章内容，进一步明确低空经济的发展定位、管理体制、各方权利义务，推动法律体系从框架搭建向系统化完善升级。与此同时，地方立法也在朝着差异化方向发展，产业基础好的地区侧重产业促进与场景创新，内陆地区侧重农林植保、应急救援等公共服务领域的规则细化，形成和国家立法错位补充的格局。行业标准的制定也在加快速度，《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》明确，到2030年要建成覆盖全产业链的标准体系，实现标准与法律的有效衔接，让规则供给跟上产业创新的步伐。

整体来看，我国低空经济法律体系的建构，走出了一条符合中国国情的道路，既坚持了空域国家所有的根本原则，保障了航空安全与公共利益，又通过分层立法、地方探索、试点先行的方式，给产业创新留下了足够空间，为我国低空经济2030年产业规模突破3万亿元的发展目标提供了坚实的法治保障。这套体系的逐步完善，不仅会推动我国低空经济的高质量发展，也为全球低空产业治理提供了中国经验，证明了发展与安全可以通过科学的制度设计实现平衡，为新兴产业的法治治理提供了可参考的样本。