低空经济促进法（立法研究）

从千亿元规模到万亿级目标：低空经济为什么需要一部专门的促进法？

2026年全国两会期间，围绕低空经济立法的讨论成为代表委员热议的新质生产力话题。从深圳的低空物流无人机穿梭于珠三角工业园，到重庆的eVTOL（电动垂直起降航空器）载人试飞航线完成常态化试运行，我国低空经济已经从政策蓝图落地为覆盖制造、运营、服务的千亿级产业集群，而向着万亿级支柱产业跃升的关键一步，正在指向顶层制度设计的突破——越来越多的业内共识指向：出台专门的《低空经济促进法》，已经成为解锁产业发展空间、筑牢安全发展底线的核心前提。

不同于传统产业的监管逻辑，低空经济本身就是一个横跨多个领域的复合型产业：按照现有产业划分，它既包括eVTOL、通用航空制造等高端制造业板块，也覆盖低空飞行、低空旅游、低空物流等运营服务，还涉及空管保障、通信导航、运维培训等支撑产业，产业链横跨民航、航空工业、交通、应急等多个管理部门。长期以来，我国低空领域的管理规则分散在《民用航空法》《通用航空飞行管制条例》等多部法律法规中，既没有对低空经济的产业属性作出清晰界定，也没有明确不同部门之间的权责划分，更缺乏对产业创新的系统性激励机制。全国政协委员、中华全国律师协会监事长吕红兵指出，低空经济具备新质生产力的显著特征，传统分散的规则体系既管不住安全，也放不活市场，必须通过专门立法来明确方向、激励发展。

当前业内已经形成普遍共识：这部专门立法应当选择“促进型立法”的定位，而非传统的管制型立法，这是由我国低空经济的发展阶段决定的。我国低空经济目前正处于从商业化验证向规模化扩张转型的关键期：2025年我国低空经济核心产业规模已经超过5000亿元，多家头部企业如亿航智能、沃兰特、峰飞航空等已经拿到适航认证的阶段性成果，多个地方如广东、重庆、成都已经开通常态化的低空物流、低空游览航线，但产业扩张仍然面临空域开放不足、跨区域协调不畅、创新主体权益保障不到位等系统性瓶颈。促进型立法的核心，就是改变过去“重监管、轻发展”的思路，在守住安全底线的同时，把激励产业创新、统筹产业协调放在更加突出的位置。

从立法框架来看，业内已经勾勒出以《低空经济促进法》为核心的多层次法治体系：在国家层面，立法需要解决最核心的基础性问题——清晰界定低空飞行的定义、适用范围，明确各管理主体的权责划分，对航空器生产制造、适航认证、飞行运营、安全防控等全链条各个环节的法律责任作出明确规定。这一要求切中了当前产业发展的实际痛点：过去跨区域低空飞行往往需要不同地域、不同部门重复审批，一架无人机从广州起飞运送物资到佛山，往往需要提前多个工作日提交申请，效率远远跟不上商业化运营的需求，核心原因就是不同层级、不同区域的管理权责没有在法律层面梳理清楚。

在安全监管层面，立法也需要拿出适配产业创新的制度设计，比如目前已经被提出的将责任险投保情况作为运营许可的重要参考，就是平衡安全与发展的可行思路：不同于传统民航业的强制保险要求，这一规则既通过市场机制倒逼运营主体强化安全责任，也避免了过高的准入门槛挤压中小创新企业的生存空间，符合促进型立法的基本逻辑。

针对我国区域低空经济发展不平衡的特点，立法设计也已经形成了“国家统筹+地方探索”的分层思路。全国人大代表、上海航天信息研究所所长伍爱群提出，在国家层面立法明确基本原则和权责框架后，应当鼓励各地结合自身产业特点完善配套行政法规和地方性法规，制定差异化的实施细则。这种设计已经有了实践基础：珠三角地区是我国低空物流产业最集中的区域，顺丰、京东物流等企业的无人机配送网络已经覆盖上百个乡镇，深圳2025年出台的地方管理细则就针对低空物流的跨城飞行优化了审批流程，而重庆、成都等地侧重发展eVTOL载人运营，其地方规则就更侧重载人飞行的安全监管标准；东北、西北等地的通用航空作业需求更大，其细则就可以针对农林植保、测绘勘探等作业场景优化空域使用规则。这种差异化探索既能够避免“一刀切”的规则抑制地方产业活力，也能够为国家层面的规则完善积累实践经验。

更重要的是，《低空经济促进法》需要解决当前产业集群发展面临的地域壁垒问题。“加快低空经济等战略性新兴产业集群发展”已经被明确写入“十五五”规划相关建议，而要形成跨区域的产业集群，就必须打破地方保护和地域分割，构建统一开放的低空经济市场。当前我国已经形成了珠三角、长三角、成渝三个初具规模的低空经济产业集群，但是不同区域之间的飞行标准、运营资质、审批流程并不互认，一家已经在广东拿到运营许可的eVTOL企业，要进入重庆市场开展运营仍然需要重复申请资质，大幅推高了企业的扩张成本。在国家立法层面明确跨区域资质互认、统筹空域使用的基本原则，就是从制度层面打破地域壁垒，让创新要素能够在全国范围内自由流动，最终形成“全国一盘棋”的产业发展格局。

站在新质生产力发展的视角来看，《低空经济促进法》的立法探索本身就是一次我国对新兴产业立法模式的创新。过去我国很多新兴产业的立法往往是“先发展、后规范”，等到产业出现安全问题、市场乱象之后再出台规则，这种模式虽然给了早期探索空间，但也容易积累结构性问题，推高后期治理成本。而低空经济选择在产业规模化扩张的起步阶段就出台专门的促进型立法，本质上是“预先搭框架、发展留空间、统筹管安全”的新思路，既通过法律明确了产业发展的底线和方向，也给技术创新、业态创新留下了足够的调整空间，这种立法模式本身就值得其他战略性新兴产业借鉴。

从目前的进程来看，《低空经济促进法》的立法研究已经进入加速阶段，2026年两会代表委员的集中建言，标志着立法工作已经从行业内部讨论进入了国家立法层面的议事日程。对于刚刚迈上万亿级门槛的中国低空经济而言，这部法律不是束缚产业创新的紧箍咒，而是推动产业整体腾飞的推进器——当规则清晰了，权责明确了，市场放开了，中国低空经济的万亿空间才能真正被激活，成为拉动高端制造、服务消费、新质生产力发展的核心支柱。