低空经济用地政策

作为低空经济产业链落地的核心生产要素，土地供给规则的灵活性与适配性直接决定了产业从研发制造到场景运营全链条的转化效率。不同于传统制造业用地对连片工业地块的标准化需求，低空经济兼具先进制造、航空运营、公共服务等多重属性，对起降场、运维中心、试飞空域配套用地等细分场景有着特殊的空间需求——在通用航空机场、eVTOL（电动垂直起降航空器） vertiport（垂直起降场）、临时起降点、无人机测试场等基础设施建设领域，传统用地分类、供给模式与审批流程长期存在适配性不足的痛点，成为制约产业规模化落地的关键瓶颈。近年来，国内低空经济先发地区开始针对性破解这一难题，其中以粤港澳大湾区核心城市珠海为核心的广东，已经形成了从省级统筹到地方细化的系统性用地政策框架，为全国范围的政策创新提供了可复制的样本。

2024年10月24日，广东省人民政府办公厅正式印发《广东省支持低空经济高质量发展若干措施》（粤办函〔2025〕268号），这一包含16条核心支持举措的政策文件自发布之日起施行，有效期3年，对在粤开展低空经济业务的企业和机构明确了“从优、就高、不重复”的支持原则，覆盖核心技术攻关、适航审定、基础设施、用地供给、应用场景全产业链支持。其中针对用地政策的突破，主要体现在对不同类型低空经济项目的差异化供地模式设计：对于亿航智能、汇航科技这类开展新构型航空器研发制造的龙头企业，符合先进制造业项目认定标准的，优先纳入省级重点项目清单，给予用地指标倾斜支持，采用弹性年期出让、先租后让等模式降低企业初始拿地成本。亿航智能作为全球首个获得适航认证的自动驾驶eVTOL企业，2023年启动位于广州黄埔区的亿航智能低空创新基地项目，总投资12.5亿元，总占地面积约10.2万平方米，正是依托广东省省级重点先进制造业项目的用地支持政策，仅用6个月就完成了土地出让与开工前期手续办理，较传统工业项目审批周期缩短了近40%。

而针对低空交通基础设施领域，广东省政策的核心突破在于打破了传统交通基础设施用地必须征收为国有土地的刚性要求，明确可以采用点状供地、混合用地、复合利用等多种模式满足起降场、运维中心的用地需求。对于县域范围内布局分散的小型通用机场、临时起降点，允许利用现有农业设施、荒山荒坡、农村集体经营性建设用地建设，不改变原土地权属与用途，仅按实际建设用地面积办理转用与出让手续。以位于广东省梅州市梅江区的无人机农林植保测试基地为例，该项目由广州极飞科技股份有限公司与梅江区农业农村局合作建设，总占地面积约1200亩，其中核心起降场与数据处理中心仅占地18亩，项目采用点状供地模式后，仅需对18亩核心建设用地办理出让手续，其余1100多亩的测试飞行区域仍保留原有农用林地性质，无需办理土地征收手续，项目拿地成本从原来预估的1.2亿元压缩至2100万元，项目落地周期缩短近10个月。这一模式不仅盘活了农村闲置的低效林地资源，也极大降低了低空基础设施的建设成本，为中小型低空运营企业降低了准入门槛。

作为全国低空经济试点示范城市，珠海依托经济特区立法权，已经率先形成了国内第一部针对低空交通建设管理的地方性法规体系，从立法层面明确了低空交通用地的分类与供给规则。2023年11月，珠海市人大常委会审议通过《珠海经济特区低空交通建设管理条例》，2024年3月正式实施，该条例明确将垂直起降场（vertiport）、低空飞行服务站、无人机管控中心等新型低空基础设施纳入地方交通基础设施用地范畴，明确可以按照公用设施用地办理规划与用地手续，解决了长期以来新型低空基础设施用地没有对应用地分类的问题。在此基础上，2025年1月珠海市自然资源局印发《关于优化规划管理支持低空经济高质量发展的若干措施（试行）》，进一步细化了用地政策：允许在产业园区、物流园区、城市商圈、高速公路服务区等现有地块中，复合利用存量土地建设低空起降设施，无需调整原有土地用途与容积率。这一规则直接推动了珠海金湾机场、横琴粤澳深度合作区环琴商圈两个城市核心vertiport项目的落地：位于横琴粤澳深度合作区环琴商圈的vertiport项目，选址于商圈地面停车场上方，仅利用3000平方米的存量建设用地改造起降平台与乘客接驳中心，无需新增建设用地指标，依托复合用地政策，仅用3个月就完成了规划审批，预计2025年底就可以投入运营，承担横琴-澳门的低空接驳观光与应急救援任务。

在海岛低空交通布局领域，珠海的用地政策创新同样走在全国前列。依托《珠海经济特区万山海洋开发试验区海岛发展条例》的授权，万山试验区允许利用海岛原有闲置国防工事、码头场地改造建设起降点，无需办理新增建设用地转用手续，仅需完善规划备案即可投入使用。截至2025年第一季度，珠海万山区已经依托这一政策完成了东澳岛、外伶仃岛两个固定海岛起降点的改造建设，总投资不到800万元，由珠海雁洲轻型飞机制造有限公司负责运营，主要承担海岛旅客接驳、应急物资运输任务，2025年春节假期累计完成旅客运输1200多人次，运营数据显示，从香洲港到东澳岛的传统客运船需要75分钟，低空飞行仅需要12分钟，海岛旅游接待量较2024年同期提升了32%，这一模式也为国内沿海地区发展海岛低空旅游提供了低成本落地的参考。

从产业发展实际来看，当前低空经济用地政策依然面临诸多需要细化的共性问题。首先是新型低空设施的用地分类标准仍未全国统一，目前仅广东、四川等试点省份明确了vertiport对应公用设施用地分类，多数地区仍将其纳入交通场站用地或者商业用地范畴，不仅推高了用地成本，也增加了规划审批的难度。其次是集体建设用地建设低空设施的流转规则仍不清晰，对于需要长期运营的固定起降点，企业通过租赁集体建设用地获得使用权的，无法办理产权抵押融资，制约了企业的融资能力。第三，存量空间复合利用的配套规则仍不完善，很多城市核心区拥有建设vertiport的需求，但在建筑屋顶、立交桥下方建设起降设施，涉及容积率计算、消防规范、土地出让金补缴等一系列问题，多数地区尚未出台明确的操作细则。

从全国范围来看，广东的低空经济用地政策创新已经产生了明显的溢出效应，截至2025年第一季度，广东省已经落地各类低空起降场127个，其中利用存量用地、集体建设用地建设的起降点占比达到62%，较全国平均水平高出34个百分点，累计为企业节省用地成本超过18亿元，带动亿航智能、极飞科技、汇川技术等12家龙头企业在广东布局低空经济制造基地，2024年广东省低空经济产业营收突破2800亿元，同比增长27.6%，增速高于全国平均水平11.2个百分点，用地政策的突破已经成为广东低空经济产业集聚的核心竞争力之一。对于全国其他地区而言，低空经济用地政策的核心逻辑应当从“适配传统用地规则”转向“针对产业特性创新规则”：对于制造类项目，重点保障重大项目用地指标，采用弹性供地降低企业成本；对于基础设施类项目，重点推广点状供地、复合利用模式，盘活存量空间与闲置土地；对于轻资产运营类项目，明确用地分类与审批流程，降低制度性交易成本。随着低空经济从试点示范转向规模化发展，用地政策的持续创新将成为撬动产业增长的核心支点，未来也需要国家层面出台统一的用地分类标准与指导意见，推动各地形成更加系统、灵活的土地供给体系，为低空经济高质量发展提供坚实的空间支撑。