管制区

低空经济破局：管制区划分的隐形脉络

当eVTOL飞行器在大湾区的城市群上空完成首架次试飞，当植保无人机在东北黑土地上实现连片作业，低空经济从产业概念落地为真实的商业场景，绕不开一个始终隐藏在幕后的核心制度：管制区划分。很多从业者将低空开放等同于放开所有空域，却忽略了从2001年到今天，一套从国家层面搭建的管制区责任体系，始终是低空飞行安全与产业发展的平衡底座。

根据现行2007版《中华人民共和国飞行基本规则》（国务院、中央军委第509号令），我国境内的空域按照飞行管制责任，清晰划分为三个层级：飞行管制区、飞行管制分区、机场飞行管制区；同时在航路、航线地带和民用机场区域，进一步按高度划分为高空管制区、中低空管制区、终端管制区。这套分层分级的责任框架，从2001年国务院、中央军委第312号令首次确立以来，20多年从未发生核心框架的调整，成为所有低空飞行活动必须遵循的空间坐标。

这套体系的设计初衷，首先是为了筑牢安全底线。在规则中明确划定：国（边）境线至我方一侧10公里之间的地带上空，禁止划设临时飞行空域；只有通用航空飞行遇到特殊需求时，经所在地大军区批准后，才可由飞行管制部门划设。这条边界规则20多年来保持不变，既守住了国空防安全的核心底线，也为特殊场景的通用航空作业预留了制度弹性。在靠近边境的内蒙古、云南等地，林业巡护、应急救援等特殊作业就可以通过这套审批流程获得飞行权限，不会因刚性禁令完全阻断合理需求。而在机场区域内，管制区规则更是专门明确要求设置防护机制，防止地面对空兵器或者对空装置误射航空器，这套前置性的安全设计，在多年来军民合用机场的运行中，已经成为避免空中特情的基础制度保障。

对于公众熟悉的民航干线飞行来说，管制区的细分是保障运行效率的核心支撑。民航局公开资料显示，当一个管制区内飞行任务特别繁忙时，管制中心会将空域拆分为多个扇区，每一位管制员只负责一定角度范围的扇形区内航线飞行，依靠空地通话、地面通信和远程雷达确定飞机位置，进而指挥调度，保证飞行顺序和间隔。以上海飞行管制区为例，作为我国航班量最密集的管制区之一，仅华东空管局就将上海区域的中高空管制区划分为12个扇区，2023年该管制区保障航班起降超过130万架次，扇区划分让单名管制员的监控负荷降低40%，始终保持了零重大管制差错的安全记录。这套精细化的分区逻辑，现在正在向低空管制领域平移，为低空飞行的高密度运行提供可借鉴的成熟经验。

如今低空经济的爆发式增长，正在对既有的管制区体系提出新的考验。截至2024年上半年，我国注册在案的民用无人机已经超过95万架，年飞行量突破1000万小时，eVTOL商业化运营也已经进入试运行阶段，传统以干线飞行为核心搭建的管制区责任体系，开始出现适配性不足的问题。比如，大部分城市核心区的低空空域属于中低空管制区，现行的管制责任主体仍然是区域管制中心，而低空飞行的活动范围大多集中在百米级高度，航线灵活分散，传统的雷达监控和管制模式很难覆盖碎片化的低空飞行需求，很多城市试飞的低空文旅项目，往往需要提前数周申请飞行权限，运营效率难以支撑商业化运行。

也正因如此，近年来国内多个低空经济试点地区已经开始围绕管制区的优化开展实践。2023年，湖南省启动低空空域管理改革试点，将全省1000米以下的低空划分为若干个市级管制分区，在每个分区设立低空飞行服务站，承接日常的飞行申报和管制协调，将原来需要层层上报的审批时间从平均3天压缩到2小时以内。深圳则针对前海eVTOL运营示范区，专门划定了城市终端低空管制区，由空管部门联合运营企业建立动态管制机制，高峰时段可以每15分钟放飞一架载客飞行器，满足通勤航班的运行需求。这些地方探索本质上都是在既有管制区层级框架下，对低空部分的责任划分做精细化调整，既没有突破国家统一的管制体系，又适配了低空产业的特殊需求。

从业者需要明确的一点是，对管制区的讨论不能陷入“放开就是好”的误区。从全球范围来看，即使是低空开放程度较高的美国，也建立了严格的管制区分类体系：在人口密集区、机场周边、重要设施周边都设置了不同等级的管制区，未经批准进入将面临严厉处罚。我国的分层分级管制体系，本质上是在安全和发展之间找到了平衡锚点，不会因为产业扩张就放松安全底线，也不会因为安全需求就完全抑制创新。比如边境10公里禁划临时空域的规则，虽然限制了部分作业，但也从根源上避免了越境飞行引发的空防事件，为整个产业的健康发展守住了基本盘。

未来，管制区体系的优化方向，大概率会走“存量框架下的精细化调整”路线，而不是彻底推翻重来。一方面，针对不同类型的低空飞行活动，会进一步明确管制区的权限划分：偏远地区的农林作业空域，大概率会下放更多管制权限给地方服务站；而人口密集的城市低空，则会进一步细化终端管制区的运行规则，建立动态开放的机制，在保障安全的前提下提升运行效率。另一方面，数字化技术也会重塑管制区的运行模式，现在已经有企业开发出了低空动态管制系统，可以在同一个管制区内同时监控数十架低空飞行器的位置，自动隔离冲突航线，未来这套系统接入管制体系后，将会大大提升高密度低空飞行的管制效率。

对于低空经济产业来说，尊重管制区的制度框架，参与管制区的优化探索，才是产业长期发展的正确路径。20多年来这套体系从建立到逐步完善，始终跟着航空活动的需求演进，从最初保障干线民航飞行，到现在适配低空经济的新需求，其核心的安全逻辑和责任划分逻辑从未改变。未来只有当产业界和管制部门形成合力，把这套分层分级的体系打磨得更适配低空需求，我国低空经济才能真正实现安全、有序的爆发式增长——毕竟，所有商业飞行的基础，永远是清晰的空间边界和可靠的管制秩序。